Керівниця регіонального офісу Програми «U-LEAD з Європою» Оксана СІЛЮКОВА — про законодавчі зміни і людський чинник
Після місцевих виборів у жовтні минулого року в Україні утворені нові адміністративно-територіальні одиниці. До раніше добровільно об’єднаних територіальних громад додалися нові — створені адміністративно. Термін ОТГ вийшов з ужитку, адже тепер усі громади стали об’єднаними.
Протягом цього часу місцева влада на різних рівнях розбирається з новим устроєм у питаннях юрисдикції, розподілу повноважень, майна тощо. В цьому процесі є певні труднощі.
Тож чи є «підводні камені» в реформі і хто їх заклав? Чи можна реформу вважати успішною загалом? Що буде зі старостами? На ці та інші запитання «Дня» відповіла керівниця Херсонського регіонального офісу Програми «U-LEAD з Європою» Оксана СІЛЮКОВА.
— Адміністративно-територіальна реформа залишається пріоритетною на сьогодні. З базовим рівнем усе зрозуміло: з 2015 року ми пройшли етап добровільного формування об’єднаних територіальних громад, який чітко продемонстрував і переваги, і проблеми, що виникали в цьому процесі.
Ми стикалися з протестами районної влади, з амбіціями місцевого бізнесу, з відкритим спротивом державним реформам, пасивною позицією голів місцевих рад і небажанням мешканців починати зміни з себе. Звісно, неабиякий вплив на цьому етапі мала політична складова реформ.
Але, на мою думку, в цілому реформу можна назвати успішною вже тому, що протягом багатьох років до цього не вдавалося оптимізувати новий адміністративно-територіальний устрій, принципово оновити його, визначити чіткі повноваження та коло відповідальності на кожному рівні управління. І поки ми лише на шляху до завершення цієї надважливої роботи.
СТАН ТУРБУЛЕНТНОСТІ
— Чи є на сьогодні зрозумілим розподіл повноважень між громадами, новоствореними районами, обласною владою? Чи розібралися на місцях, хто за що відповідає?
— Будь-який процес спочатку треба планувати і лише після цього впроваджувати, вносити необхідні корективи під час реалізації. Сьогодні ми проходимо важливий період, коли повноваження (і майно) з районного рівня передаються на рівень громад. Громади мають прийняти у власність комунальне майно, але не завжди поспішають це робити, адже це накладає відповідальність за утримання закладів або виконання нових повноважень.
Трохи простіше з громадами, які утворені добровільно та проходили цей шлях раніше. Складніше з адміністративно утвореними: на Херсонщині таких громад багато серед селищних (на базі колишніх районних центрів на етапі добровільного об’єднання було створено лише сім ОТГ за наявності 18 районів), і саме таким громадам із розгалуженою системою закладів соціальної сфери зараз найважче завершити процедуру реорганізації.
Що відчувають люди на місцях? Від самого початку ідея децентралізації полягала саме в тому, щоб перенести всі послуги на базовий рівень, максимально спростити їх отримання людьми і уникнути необхідності їздити «до району за довідками». Тобто все, що потрібно жителю, — він/вона має отримувати за місцем проживання.
Сьогодні ми перебуваємо в стані турбулентності, коли відбувається процес передачі всіх послуг з рівня району на рівень громади і він, звісно, потребує певного часу. Проте, вважаю, що люди в населених пунктах і не мають детально розбиратися, хто за що відповідає і де межі повноважень на різних рівнях організації влади. Вони мають вчасно і безперервно отримувати якісні послуги. І забезпечити їх отримання — це головне завдання місцевої влади.
Ми дійсно маємо багато складнощів, дві районні ради взагалі довелося формувати «з нуля» (Херсонська і Каховська). Багато юридичної «казуїстики», проте, хоч і не так швидко, як хотілося б, але процес просувається.
ПРО ВМІННЯ БУДУВАТИ ДІАЛОГ
— Прокоментуйте ситуацію зі старостами, з їхніми повноваженнями і призначенням. Які ризики конфліктності з головами громад? Яка ситуація по Херсонщині?
— Питання продовжує обговорюватися, все ще узгоджуються позиції правового статусу старост громади, обов’язків і завдань. До минулого року громади могли проводити прямі вибори старост. На Херсонщині більшість громад залишала колишніх голів місцевих рад, що ввійшли до складу ОТГ після перших виборів громад у статусі в.о., і це було як результатом домовленостей з цими головами, так і нестачі фінансових ресурсів на проведення виборів, адже ця стаття витрат здійснювалася за рахунок місцевих бюджетів.
Староста як представник інтересів жителів відповідного села у виконавчих органах ради мав статус і вплив на місцеву політику, залежав від виборців та часто був незручним для голови. Тому переважно вибори старост на території ОТГ проводилися за необхідності зміни чинного в.о. старости за ініціативи керівництва громади або під тиском мешканців.
Що змінилося? Старости вже не обираються жителями округів, а затверджуються радою за пропозицією голови громади на термін дії повноважень ради. Староста є членом виконавчого комітету ради і працює в ньому на постійній основі. Добре це чи погано? Повторюсь: на Херсонщині до цього часу нечасто користувалися можливістю проведення прямих виборів старост.
Кожний варіант має переваги та недоліки. Кілька років тому ми мали проблеми в громадах, де, за результатами виборів старост, на посади приходили люди, які не лише не хотіли ефективно працювати, а й вступали в конфлікт з керівництвом ОТГ, налаштовували жителів округу проти голови громади. І спостерігалася ситуація, за словами одного з голів ОТГ, коли було «простіше не звертати на нього (старосту) увагу, ніж мати потім скандали після чергових спроб змусити людину працювати», адже нормативних важелів для заохочення чи покарання старост у голів громад не було.
Зараз також маємо негативні приклади після призначення старост за поданням голови або відсутності призначень взагалі. В одній громаді досі не призначено старост, оскільки кандидатури голови громади не підтримуються депутатами, а ті, які пропонують депутати, — ветуються головою. І це стосується не лише старост, а й кількох інших керівних посад.
Таким чином, старости й тепер наділені низкою повноважень, визначених законодавством, проте остаточну крапку в питаннях їхньої діяльності поставить прийняття законопроєкту №4535 «Про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку інституту старост».
Але варто пам’ятати, що за будь-якої системи — обрання чи призначення — будуть як успішні приклади, так і навпаки. Можливості і ризики є завжди, і вирішальним усе ж таки вважаю людський фактор, вміння будувати діалог.
ВРЕГУЛЮВАТИ СТАТУС СТАРОСТ
— Про що саме йдеться в законопроєкті № 4535?
— Він покликаний зняти більшість спірних питань щодо призначення та забезпечення ефективної роботи старост. Зокрема, щодо аспекту «прямі вибори чи призначення?». Пропонується призначати старосту лише за результатами громадського обговорення, проведеного в межах відповідного «старостинського округу». Форми таких обговорень обирає сама місцева рада. Проведення громадських обговорень спонукатиме владу до діалогу з громадою, отже, має зникнути питання про недовіру до кандидатури старости, яке зараз активно порушується на рівні громад.
Також будуть зміни і в питанні дострокового припинення повноважень старост, яке наразі регулюється ст. 79-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Законопроєктом 4535 пропонується виключити ст. 79-1. Це зумовлено зміною статусу старости.
Внесені зміни і щодо звітування. Зараз староста відповідальний і підзвітний раді та підконтрольний місцевому голові і, згідно з законом «не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед радою, а на вимогу не менш як третини депутатів — у визначений радою термін» У пропозиціях до 4535 це положення доповнюється і звітуванням перед жителями старостинського округу. Законопроєкт допоможе територіальним громадам створити й повноцінні старостинські округи.
Ми мали в області кілька суперечливих ситуацій щодо суміщення посад старост та депутатства, коли людина призначалася старостою і одночасно проходила в місцеву раду депутатом. Аналогічна ситуація з членством призначеного старости у виконавчому комітеті. Законопроєктом 4535 пропонується, що староста не буде членом виконкому. Ця норма спрямована насамперед на забезпечення ефективної роботи виконкомів у великих громадах. Працівник виконкому не може бути одночасно працівником апарату ради, оскільки на членів виконкому є обмеження щодо суміщення посад. Щодо депутатських повноважень — доведеться обирати або бути старостою, або депутатом (причому це стосується не лише депутатства в конкретній громаді).
ТРИВАЄ ПРИЙНЯТТЯ НОВИХ ПОВНОВАЖЕНЬ
— На вашу думку, чи ефективні загалом створені громади? Особливо ті, які були об’єднані в останню чергу — фактично не за своїм бажанням, а тому що так вимагала реформа.
— Про ефективність або спроможність новостворених громад говорити зарано, адже лише в жовтні минулого року відбулися вибори на новій адміністративно-територіальній основі, і зараз більшість громад продовжують проходити реорганізацію місцевих рад та оформлення відповідних документів щодо прийняття нових повноважень.
Після виборів багато громад зіткнулися з нестачею або відсутністю необхідної документації в місцевих радах, що приєдналися до адміністративних центрів громад, а оскільки необхідно чітко уявляти, які ресурси є в наявності, процес інвентаризації займатиме певний час.
Що стосується добровільно об’єднаних громад, то, звісно, їм легше проходити цей процес, адже для них не є чимось новим ані прямі міжбюджетні стосунки з державним бюджетом, ані самостійне управління своїми об’єктами, ані оптимізація/автономізація закладів соціальної сфери. Хоча, якщо йдеться про приєднання нових місцевих рад до створених раніше громад, то тут теж багато роботи. І ця робота складно просувається. Бачимо приклад Бехтерської, Білозерської громад, у яких є конфлікти, що потребують термінового вирішення.
НАЙБІЛЬШІ ГРОМАДИ В УКРАЇНІ
— Цікава ваша думка щодо таких громад як Новотроїцька і Генічеська. Були дискусії протягом кількох років — як об’єднуватися. Вийшло в форматі один район — одна громада. Тобто перемогла позиція тих, які фактично не хотіли змін. На вашу думку, чи надаються в цих громадах усі ті послуги, які передбачала реформа?
— Щодо формування таких великих громад (Генічеська є найбільшою в Україні, Новотроїцька трохи менша, хоч теж об’єднала 19 місцевих рад), хочеться бути оптимістичною. Тут дійсно варто нагадати про рівну доступність публічних послуг для всіх мешканців громади, про важливість представництва всіх населених пунктів у органах місцевого самоврядування та збереження соціальної ідентичності. Враховуючи наближеність до кордонів із Кримом, ці питання набувають ще більшої значущості.
Як буде побудована система надання послуг і буде здійснено їх максимальне наближення до всіх мешканців цих громад — покаже час.
Наприклад, у Новотроїцькій громаді на цей час збережено в повному обсязі працівників місцевих рад (у середньому 5 осіб на сільську раду), проте керівництво громади вже розуміє, що утримання такого штату коштуватиме бюджету немаленької суми та розглядає можливе скорочення працівників старостатів. Разом з тим у Новотроїцькому дуже успішно працює ЦНАП, який використовує всі можливості для покращення надання адмінпослуг населенню.
ПІДТРИМКА МІЖНАРОДНИХ ПРОЄКТІВ
— Із початку реформи в Україні діяло чимало міжнародних проєктів, які підтримували громади в об’єднанні. На яку зараз підтримку можуть розраховувати на місцях?
— Проєкти міжнародної технічної допомоги і зараз продовжують підтримувати громади — вже на етапі становлення, формування ефективної управлінської структури, підготовки стратегічних документів, проєктів регіонального розвитку тощо.
На жаль, річний карантин вніс корективи в реалізацію більшості міжнародних програм, частина яких була повністю переведена на роботу в форматі онлайн. Наша Програма «U-LEAD з Європою» продовжує працювати в Україні, діяльність запланована до кінця 2023 року. Наразі ми змушені відмовитися від проведення офлайн-консультацій і навчання в нашому офісі. Але останній рік продемонстрував гнучкість у опануванні нових форм роботи і те, що навіть після повернення до офлайн-роботи багато з того, чому ми навчилися, вже буде використовуватися і після карантину. Крім тематичних онлайн-консультацій та навчань, ми змогли провести комплексні навчальні курси, як, наприклад, «Перші кроки для громад після виборів», «Кроки для керівників», започаткували новий конкурс мікропроєктів з підтримки волонтерських ініціатив у громадах.
Звичайно, неможливі в звичному форматі і візити з обміну досвідом між громадами, проте ми почали готувати візити онлайн. І першою «ластівкою» було віртуальне відвідування Тростянецької територіальної громади на Сумщині. Подібне вивчення найкращих практик громад плануємо готувати кожного місяця. Я впевнена, що коло та новизна наших заходів будуть розширюватися, адже ми зацікавлені в максимальній підтримці фахівців територіальних громад за допомогою нових технологій.
Крім нашої програми, в цьому році планується початок нових проєктів, спрямованих на підтримку громад, за підтримки уряду США. Наразі вони перебувають на етапі підписання основних угод про реалізацію, деталі будуть відомі згодом. В Україні майже півтори тисячі громад. Роботи вистачить усім.
Іван АНТИПЕНКО, «День», Херсон
