Чи дозволяє новий закон “Про освіту” місцевим органам створювати відділи та департаменти освіти? Чи зможуть вони контролювати школи?
Відповідь на ці запитання Новій Українській школі дає головний експерт РПР з питань освіти, радник міністра освіти і науки України, член робочої групи з розробки Закону “Про освіту” Володимир Бахрушин.
I. Повноваження місцевих органів з управління закладами освіти
Стаття 66 нового закону про освіту.
- Відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності освіти.
- Планують та забезпечують розвиток мережі закладів освіти.
- Мають право засновувати заклади освіти, а також реорганізовувати та ліквідовувати їх.
- Забезпечують рівні умови для розвитку закладів освіти всіх форм власності.
- Забезпечують гуртожитками та/або перевезенням здобувачів профільної середньої та професійної (професійно-технічної) освіти, які навчаються не за місцем проживання (обласні ради).
- Закріплюють за закладами початкової та базової середньої освіти територію обслуговування (районні, міські ради та ради об’єднаних територіальних громад).
- Забезпечують та фінансують підвезення учнів і педагогічних працівників до закладів початкової та базової середньої освіти і у зворотному напрямку (у разі потреби – транспортними засобами, пристосованими для перевезення осіб, які пересуваються на кріслах колісних).
Всі зазначені повноваження не передбачають втручання місцевих органів у внутрішню діяльність закладів освіти, але можуть передбачати отримання необхідної інформації.
Практика минулих років свідчить, що місцеві органи часто зловживають вимогами щодо надання інформації. Тому варто передбачити певні запобіжники таким зловживанням у законодавстві чи принаймні розробити методичні рекомендації для місцевих органів щодо реалізації цих повноважень. У перспективі вся інформація має бути в єдиній електронній базі, і підстави вимагати щось додаткове зникнуть.
Також можуть бути спроби місцевих органів втручатися до внутрішніх справ закладів освіти під приводом своєї відповідальності за реалізацію державної політики.
Але існує стаття 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тому будь-які вимоги місцевих органів правомочні лише за умови, що вони прямо передбачені законами.
Стосовно управління освітою, це закон про освіту, а також закони про дошкільну, загальну середню, професійно-технічну і позашкільну освіту. Зокрема, якщо обмежитися законом про освіту, то для того, щоб місцеві органи могли відповідати за реалізацію державної політики, закон надає їм повноваження, передбачені у п. 2–7.
Таким чином місцеві органи як органи управління освітою не мають ніяких повноважень з безпосереднього управління закладами освіти. Тому вони не можуть делегувати такі повноваження будь-кому, зокрема, обласним, районним відділам освіти.
Натомість, місцеві органи мають обов’язок забезпечувати розвиток мережі закладів освіти, доступність освіти, підвезення учнів.
Для цього вони можуть створювати відповідні структурні підрозділи. Але ці підрозділи мають не управляти закладами, а забезпечувати їхню діяльність. Тобто виконувати для них сервісні функції.
Також вони можуть виконувати функції збору і аналізу статистичної інформації, прогнозування, планування (на рівні відповідної території) тощо. Тобто виконувати підготовчу аналітичну роботу для прийняття рішень відповідними місцевими органами.
II. Місцеві органи також можуть бути засновниками закладів освіти. Повноваження засновників (однакові для всіх – КМУ, місцевих органів, фізичних та юридичних осіб) визначає стаття 25. Відповідно до неї:
Засновник закладу освіти або уповноважена ним особа:
- затверджує установчі документи закладу освіти, їх нову редакцію та зміни до них;
- укладає та розриває трудовий договір (контракт) з керівником закладу освіти у порядку, встановленому законодавством та установчими документами закладу освіти;
- затверджує кошторис та приймає фінансовий звіт закладу освіти у випадках та порядку, визначених законодавством;
- здійснює контроль за фінансово-господарською діяльністю, дотриманням установчих документів закладу освіти, а також за недопущенням привілеїв чи обмежень за різними ознаками;
- забезпечує створення у закладі освіти інклюзивного освітнього середовища, універсального дизайну та розумного пристосування;
- реалізує інші права, передбачені законодавством та установчими документами закладу освіти.
Звідси випливає, що засновник не має повноважень втручатися в освітню діяльність, вирішення питань організації освітнього процесу, кадрові питання (крім призначення та звільнення керівника закладу).
Часто в обговореннях висловлюється думка, що саме під уповноваженою особою і маються на увазі відділи освіти. Насправді це не так.
Закон визначає коло можливих уповноважених осіб. Насамперед, це МОН та інші центральні органи виконавчої влади, які можуть бути уповноважені Кабінетом міністрів на виконання окремих функцій засновника державних закладів (статті 64, 65). По-друге, це може стосуватися права засновника приватного закладу створити уповноважений орган.
Право місцевих органів створювати додаткові “уповноважені органи” є сумнівним, оскільки таке їхнє повноваження законом не передбачено. Може виникнути ідея, що в цьому випадку на них можна не поширювати дію статті 19 Конституції, оскільки це стосується їх повноважень як засновника, а не як органу влади чи місцевого самоврядування. Але і в цьому випадку вони можуть передати такому органу лише ті повноваження, які їм самим надано законом.
Враховуючи статтю 19 Конституції, сумнівною є також можливість розширення повноважень місцевих органів як засновників через законодавство чи установчі документи.
Під законодавством тут можуть розумітися лише інші закони. Зокрема спеціальні закони про освіту, Цивільний кодекс й т.п. Розширення повноважень установчими документами буде прямим порушенням Конституції.
III. За новим законом місцеві органи влади та самоврядування, а також створені ними органи управління освітою (якщо вони будуть створені) позбавляються таких повноважень, які вони мали за попереднім законом про освіту (стаття 14 закону про освіту, стаття 37.3 закону про загальну середню освіту, стаття 19.2 закону про дошкільну освіту):
- Організація обліку дітей дошкільного та шкільного віку (тепер вони самі мають здійснювати цей облік стаття 66.2).
- Контроль виконання вимог щодо навчання дітей у навчальних закладах.
- Управління навчальними закладами, що є комунальною власністю.
- Координація дій педагогічних, виробничих колективів, сім’ї, громадськості з питань навчання і виховання дітей.
- Контроль за дотриманням вимог щодо змісту, рівня і обсягу освіти.
- Участь у розробленні та реалізації варіативної складової змісту загальної середньої освіти.
- Добір, призначення на посаду та звільнення з посади педагогічних працівників державних і комунальних дошкільних, загальноосвітніх навчальних закладів (залишилося лише стосовно керівників закладів освіти).
- Контролюють додержання вимог законів та інших нормативно-правових актів у сфері дошкільної освіти, обов’язкове виконання Базового компонента дошкільної освіти всіма дошкільними навчальними закладами (передано до повноважень ЦОВВ із забезпечення якості освіти)
- Ліцензування приватних закладів освіти, юридичних і фізичних осіб на право надання освітніх послуг (Стаття 63 нового закону містить норму, за якою КМУ визначає органи ліцензування закладів дошкільної та загальної середньої освіти. Це відповідає закону про ліцензування видів господарської діяльності, але не узгоджується з нормою статті 19 Конституції, за якою повноваження всіх можливих органів ліцензування мають визначатися законом).
IV. Підсумовуючи: законодавство не передбачає і не заважає місцевим органам створювати відділи, департаменти чи інші структурні підрозділи, що будуть опікуватися проблемами розвитку освіти у відповідних областях, районах, містах тощо.
Але ці підрозділи не будуть мати повноважень втручатися в освітню, кадрову, організаційну роботу закладів освіти, крім, можливо, закладів позашкільної освіти. Для останніх частина 6 статті 10, що регулює повноваження місцевих органів істотно не змінилася.
Володимир Бахрушин, член Національної команди експертів з реформування вищої освіти, головний експерт з питань освіти Реанімаційного пакету реформ
